4 Reservationsrätt för icke förtroendevalda m.m.

Kyrkostyrelsens förslag: Kyrkoordningen förtydligas så att det uttryckligen framgår att den rätt att reservera sig mot beslut som idag finns omfattar samtliga ledamöter i organ inom Svenska kyrkan, oavsett om de är förtroendevalda i kyrkoordningens mening eller inte. Reservationsrätten föreslås dock inte gälla i de fall ledamöterna har rätt att anteckna skiljaktig mening. Vidare föreslås reservationsrätten utvidgas till att omfatta även domkapitelledamöter i de fall domkapitlet avgör vissa ärenden. För Ansvarsnämnden föreslås en ny bestämmelse rörande utformningen av nämndens beslut som anknyter till vad som redan gäller för beslut som fattas av Överklagandenämnden och Valprövningsnämnden. Genom ändringen klargörs att skiljaktig mening får förekomma. Även för domkapitel föreslås att skiljaktig mening skall få användas när det är fråga om behörighets- och befogenhetsprövningsärenden. Paragrafer som upphör att gälla: 33 kap. 12 §. Ändrade paragrafer: 4 kap. 23 §, 9 kap. 7 §, 11 kap. 14 § samt 12 kap. 13 §. Nya paragrafer: 3 kap 37 a §, 9 kap. 7 a § samt 14 kap. 6 a §.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med vårt. Dock föreslår vi ingen reservationsrätt för ledamöterna i Svenska kyrkans ansvarsnämnd för biskopar, Svenska kyrkans Valprövningsnämnd och Svenska kyrkans överklagandenämnd. Däremot föreslår vi en ändring avseende Ansvarsnämnden såtillvida att nämndens beslut i tillämpliga delar skall följa den modell som gäller för Överklagandenämnden och Valprövningsnämnden. Vidare föreslår vi att domkapitelsledamöter ges rätt att anteckna skiljaktig mening vid avgörande av ärenden om behörighetsprövning och befogenhetsprövning.

Remissinstanserna

Remissutfallet är tydligt positivt. Dock har framkommit några synpunkter som beaktats.

Församlingsförbundet delar den uppfattning som framförs i promemorian om att reservationsrätten ska tillkomma samtliga ledamöter i organ inom Svenska kyrkan och inte bara de som är förtroendevalda. Man anser dock att det finns anledning till viss tveksamhet när det gäller det sätt på vilket det hela är avsett att genomföras i kyrkoordningstexten. Detta eftersom bestämmelsen om reservation - när den senast skall anmälas och när den senast måste lämnas skriftligen – förutsätter en viss ordning för såväl sammanträden som protokoll. I kyrkoordningen är detta reglerat och grundbestämmelserna om detta finns i 3 kap. Beslutande organ i församlingar och samfälligheter. Till dessa bestämmelser finns i sin tur hänvisningar i de kapitel som reglerar de olika kyrkliga organen. Vad gäller de tre domstolsliknande organen på den nationella nivån saknas dock sådana hänvisningar. I och med att det inte finns några generella bestämmelser om vare sig sammanträden eller protokoll för dessa organ finns det risk för att det kan uppstå tolknings- och tillämpningsproblem om hur ett reservationsförfarande där rent praktiskt ska gå till. Man anser mot denna bakgrund att de föreslagna kyrkoordningsbestämmelserna bör ses över. Församlingsförbundet konstaterar också att det inte föreslås någon reservationsrätt för biskoparna i Biskopsmötet. Förbundet anser att det vore motiverat att Kyrkostyrelsen redovisade skälen härför.

Domkapitlet och stiftsstyrelsen i Visby stift tillstyrker förslaget men noterar att Biskopsmötet och Läronämnden inte berörs i promemorian. Vidare noterar stiftet att det beträffande domkapitlet kommer att råda delvis skilda förutsättningar för reservation beroende på ärendets art. En reservation enligt 9 kap. 7 § andra stycket måste vara motiverad medan detta inte krävs enligt paragrafens föreslagna tredje stycke.

Botkyrka församling anser att förslaget är otydligt. Man framhåller vikten av att det i alla sammanhang tydligt framgår vilka som i egenskap av beslutsfattare har direkt ansvar för ett ställningstagande till skillnad från de som utan beslutanderätt deltagit i beslutet. Begreppet reservation bör därför endast användas för dem som deltar i beslutet.

4.1 Bakgrund

Reglering av reservationsrätten

Ledamots reservationsrätt behandlas i kyrkoordningen idag endast i 33 kap. 12 §. Enligt kapitelrubriken för 33 kap. behandlar kapitlet endast frågor om förtroendevalda inom Svenska kyrkan. Även om själva bestämmelsens formulering har varit avsedd att omfatta även andra än förtroendevalda så innebär paragrafens placering i 33 kap. att detta är otydligt. Detta innebär att det i kyrkoordningen idag är oklart om även andra än förtroendevalda har rätt att reservera sig mot beslut som de har deltagit i.

Begreppet förtroendevald

Begreppet förtroendevalda definieras i 33 kap 1 § enligt följande:

Med förtroendevalda avses i denna kyrkoordning de personer som vid kyrkliga val har utsetts till ledamöter, ersättare och ordförande i beslutande och verkställande organ inom Svenska kyrkan.

Begreppet förtroendevald omfattar som synes t.ex. inte ledamöter i organ inom Svenska kyrkan som inte är att anse som beslutande eller verkställande. Detta innebär att t.ex. domkapitelsledamöter inte omfattas av bestämmelserna.

Begreppet omfattar naturligtvis inte heller de ledamöter som, i såväl beslutande som verkställande eller andra organ, deltar som ledamöter i kraft av sin vigningstjänst. Som exempel på personer det här kan vara fråga om kan nämnas kyrkoherden i kyrkorådet, biskopen i stiftsstyrelsen och ärkebiskopen i Kyrkostyrelsen.

4.2 Överväganden och förslag

Rätten att reservera sig mot ett beslut är en grundläggande demokratisk rättighet. Reservanten markerar genom sin reservation sitt avståndstagande från det beslut som reservationen avser. Mot bakgrund härav bör alla ledamöter som har deltagit i avgörandet av ett ärende ha rätt att reservera sig mot fattade beslut.

Eftersom 33 kap. endast behandlar förtroendevalda finns det idag inget uttryckligt stöd för att även ledamöterna i de organ inom Svenska kyrkan som inte är ”beslutande eller verkställande” har rätt att reservera sig. Inte heller finns det något uttryckligt stöd för att de ledamöter i beslutande och verkställande organ som inte är utsedda vid kyrkliga val har reservationsrätt. Det har visserligen hävdats att 33 kap. 12 §, så som den är utformad , ändå måste anses omfatta samtliga ledamöter i samtliga organ inom Svenska kyrkan. Samtidigt är det inte tillfredsställande att en så pass viktig demokratisk spelregel som reservationsrätten – till följd av regelns placering i kyrkoordningen – föranleder tolkningssvårigheter. Vi föreslår därför att kyrkoordningen ändras så att det tydliggörs att den reservationsrätt som idag finns gäller även ledamöter i organ inom Svenska kyrkan som inte är att anse som beslutande eller verkställande i traditionell mening. Vidare skall reservationsrätten omfatta även sådana personer som är ledamöter i organ inom Svenska kyrkan i kraft av sin vigningstjänst.

Beträffande frågan om hur man lämpligast skall införa bestämmelser av ovanstående innehåll görs följande överväganden. Med den föreslagna räckvidden av reservationsrätten finns det inte längre någon anledning att reglera densamma i kapitlet om förtroendevalda. I stället föreslår vi att reglerna om reservationsrätt förs över från kapitlet om förtroendevalda till kapitlet om beslutande organ i församlingar och samfälligheter (3 kap.). Då de nu föreslagna reglerna närmast hör samman med reglerna om hur ärenden avgörs i 34–37 §§ i detta kapitel föreslås de införas i en ny 37 a §. För de organ som inte direkt kommer att omfattas av den nya paragrafens bestämmelser införs hänvisningar till 3 kap. 37 a § i de kapitel som behandlar respektive organ och dess beslutsfattande.

Församlingsförbundet har invänt att det beträffande de domstolsliknande organen på nationell nivå saknas hänvisningar till de bestämmelser i 3 kap. som behandlar ordningen för sammanträden och protokoll.

Det är riktigt att för Svenska kyrkans ansvarsnämnd för biskopar, Svenska kyrkans valprövningsnämnd och Svenska kyrkans överklagandenämnd saknas uttryckliga bestämmelser om deras närmare arbetsformer. Det kan därför ifrågasättas om det är lämpligt att nu enbart reglera en reservationsrätt för dessa nämnder.

I sammanhanget bör också beaktas vad som gäller i fråga om rätt att anteckna skiljaktig mening som ju kan sägas vara en slags ’motiverad reservation’. I 58 kap. 15 § finns vissa bestämmelser om hur besluten skall vara utformade i ärenden om överklaganden. Där anges bl.a. att det av beslutet skall framgå om någon skiljaktig mening har förekommit. I ärenden som Valprövningsnämnden och Överklagandenämnden avgör i sin domstolsliknande kapacitet finns alltså en möjlighet för ledamöterna att anteckna sådan skiljaktig mening. Vad gäller Ansvarsnämnden som ju inte prövar ”överklaganden” och därför inte omfattas av 58 kap. saknas idag bestämmelser om antecknande av skiljaktig mening. Då även Ansvarsnämnden har en domstolsliknande funktion är det dock rimligt att ledamöterna i nämnden har rätt att anteckna skiljaktig mening i de ärenden som förekommer där. Vi föreslår därför en ändring i kyrkoordningen på denna punkt så att det även för Ansvarsnämnden skall finnas en reglering av utformningen av nämndens avgöranden, som nära ansluter till vad som gäller för de övriga två nämnderna. Vidare föreslår vi som en följd av detta att det införs två nya rubriker i 14 kapitlet.

Med den nu föreslagna ändringen för Ansvarsnämnden kommer alltså ledamöterna i samtliga tre domstolsliknande nämnder att ha rätt att anmäla skiljaktig mening om de har invändningar mot beslutet. Därmed torde det inte behöva införas någon reservationsrätt för ledamöterna i de nu aktuella nämnderna.

Vårt förslag innebär att även domkapitlens ledamöter skall ha rätt att reservera sig när de deltar i avgörandet av ett ärende. Som Domkapitlet och stiftsstyrelsen i Visby stift noterat kommer det därmed beträffande domkapitlet att råda delvis skilda förutsättningar för skiljaktig mening/reservation beroende på ärendets art. Detta har sin grund i de olika typer av beslut som domkapitlet fattar. När domkapitlet fattar beslut i ärenden om beslutsprövning gäller bestämmelserna i 57 kap. vilket innebär att skiljaktig mening får förekomma. När domkapitlet avgör överklagade ärenden gäller bestämmelserna i 58 kap., dvs. samma bestämmelser om skiljaktig mening som för Överklagandenämnden och Valprövningsnämnden. För övriga typer av beslut gäller inte dessa särskilda bestämmelser. Det är för sådana fall vi nu föreslår en uttrycklig rätt för domkapitelsledamöterna att istället kunna reservera sig.

Dock menar vi, i tillägg till det förslag som lämnats i promemorian, att domkapitelsledamöterna bör få rätt att anteckna skiljaktig mening även i ärenden rörande behörighetsprövning och befogenhetsprövning enligt 31 kap. 11–14 §§ respektive 32 kap. 11–14 §§. Detta eftersom domkapitlet även i dessa fall avgör ärenden i en domstolsliknande kapacitet. Dessutom har handläggningen av dessa ärenden även i andra avseenden jämställts med handläggningen av beslutsprövnings- och överklagningsärenden (se t.ex. bestämmelserna om beslutförhet och delegation i 9 kap. 5 och 5 b §§). Genom detta skulle alltså beslut i behörighets- och befogenhetsärenden innefatta möjlighet till skiljaktig mening och inte reservationsrätt.

Församlingsförbundet samt Domkapitlet och stiftsstyrelsen i Visby stift har efterlyst en motivering till varför inte biskoparna i Biskopsmötet och ledamöterna i Läronämnden omfattas av förslaget.

Biskopsmötet har inte några i kyrkoordningen reglerade beslutsfunktioner. Det finns inte heller några närmare bestämmelser i kyrkoordningen av Biskopsmötets arbetsformer. Det saknas mot denna bakgrund skäl att särskilt reglera frågan om reservationsrätt.

Läronämndens uppgift är att till Kyrkomötet yttra sig i ärenden som gäller grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära, Svenska kyrkans böcker, gudstjänster, sakrament och övriga handlingar, kyrkans vigningstjänst, ekumeniska överenskommelser samt övriga lärofrågor. Närmare bestämmelser om arbetet hos Kyrkomötets olika beredningsorgan finns inte i kyrkoordningen utan i Kyrkomötets arbetsordning (SvKB 1999:3). Det finns där inga särskilda bestämmelser om reservationer och särskilda yttranden annat än avseende utskottens betänkanden. Enligt praxis kan dock ledamöter i Läronämnden anteckna en särskild mening som fogas till Läronämndens yttrande. Vi menar att det inte är nödvändigt att införa en särskild reglering av detta.

Som Botkyrka församling påpekat gäller reservationsrätten endast de personer som deltagit i beslutet med beslutanderätt. Att reservationsrätten på detta sätt följer beslutanderätten får anses vara en naturlig följd av reservationens syfte.

Avseende indelningsdelegerade och indelningsdelegerades arbetsutskott bör motsvarande ändringar göras i hänvisningsbestämmelserna i SvKB 2001:3. Sistnämnda ändringar finns dock inte med i föreliggande förslag eftersom Kyrkostyrelsen själv, enligt 37 kap 54 §, har rätt att utfärda dessa bestämmelser. Beslut härom skall därför inte fattas av Kyrkomötet.